随着城市经济发展，城市虹吸效应的加强，耕地，甚至是永久基本农田被侵占、弃耕的现象也日益加剧。因此，在按照“总体稳定、布局优化、严格管控”的要求，在确保耕地数量有增加、质量有提高、生态有改善的前提下，要进一步优化永久基本农田布局，强化永久基本农田数量、质量、生态“三位一体”建设保护，构建国土空间保护和开发利用新格局。

  永久基本农田是对基本农田实行永久性保护。永久基本农田既不是在原有基本农田中挑选的一定比例的优质基本农田，也不是永远不能占用的基本农田。永久基本农田的划定和管护，必须采取行政法律、经济、技术等综合手段，加强管理，以实现永久基本农田的质量、数量、生态等全方面管护。

  推动乡村振兴战略和生态文明建设。耕地是我国最为宝贵的资源，永久基本农田是耕地的精华。因此，对永久基本农田实行布局优化，不仅能够在确保国家粮食安全的基础上，加快推进农业农村现代化，而且有助于深化农业供给侧结构性改革，促进国家经济高质量发展。保护耕地资源，对乡村振兴战略的实施和生态文明的建设都具有重要的推动作用，是贯彻落实国家新发展理念的应有之义、应有之举、应尽之责。

  逐步优化国土空间格局。新时期，为优化国土空间开发秩序，永久基本农田已不仅仅是保障粮食安全的单一要素资源，而是被赋予了更多空间治理功能。作为构建国土空间格局的三条控制线之一，永久基本农田与生态保护红线以及城镇开发边界共同发挥着构建高效集约、安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局的功能，进一步凸显国土空间属性。

  部分市县耕地面积不足，无法实现永久基本农田保护目标。现有永久基本农田中存在非耕地的情况有三方面的原因：一是原永久基本农田划定规程允许存在非耕地。2010年及2016年相关部门在划定永久基本农田时规定，新划入的永久基本农田必须是耕地，划定成果中继续保留部分可调整耕地和“名特优基地”等非耕地。二是“三调”较“二调”图斑边界精度提高。“三调”取消了“二调”时“点”“线”的表述，全部按照上图要求绘制调查图斑，真实表达用地边界，消除了原有耕地统计量中的“不实”部分，客观上造成了耕地统计数量有所减少。三是永久基本农田“非粮化”管理不到位。基于以上原因，永久基本农田中的耕地面积出现了一定程度的减少，不少市县甚至出现了“倒挂”现象，永久基本农田保护面积大于实有耕地面积，无法完成补足要求。

  永久基本农田布局须调整，优化细则不明确。近年来，永久基本农田划定重点不明确，在没有全面开展划定城镇开发边界的背景下，城市周边永久基本农田构筑了城市建设实体边界，有效遏制了城市无序扩张。与此同时，为完成划定目标，不少城市将一些城市内部布局分散、农业生产设施不完善、城市道路两旁绿化带中的耕地划入了永久基本农田，造成了城市周边永久基本农田碎片化。在农村，要实现乡村振兴，振兴乡村产业是必由之路，推进农村一、二、三产业融合发展迫切需要新增部分建设用地。由于现有永久基本农田管理规定，仅允许有限的设施农用地占用永久基本农田并同步补划，导致很多乡村产业用地无法落地。

  保护政策缺乏执行力，中央政策难以落到实处。自永久基本农田保护制度确立以来，国家出台的一系列永久基本农田保护政策目标明确，但执行效果总是欠佳。不论是基本农田保护区划定，还是永久基本农田划定，都普遍暴露出“划远不划近”“划劣不划优”等系列问题，反映出地方政府与中央政府博弈过程中，存在“上有政策、下有对策”的“打擦边球”心理，致使中央政策难以落到实处。另外，频繁地开展土地利用总体规划修编、永久基本农田划定和调整，使得永久基本农田成果出现多种版本，缺失严肃性和唯一性，导致一些行为主体产生“永久基本农田可以随意进行调整”的政策幻觉。

  持续推进高标准农田建设。完善高标准农田建设管理机制，统一规划布局，优先在粮食生产功能区、现代农业示范园区、产粮大县和永久基本农田保护区开展高标准农田建设，重点建设通田到地末级灌溉渠道、机耕道路等生产设施，进一步加大对高标准农田建设和农田水利工程的财政资金投入和项目建设力度，同时因地制宜发展高效节水灌溉。开展高标准农田建设评价激励工作，将高标准农田建设情况纳入耕地保护目标责任制考核。

  加强耕地质量保护与提升。组织实施耕地质量保护与提升行动，制定耕地地力综合培肥实施方案，采取工程、生物、农艺等措施，有效改善和提升耕地地力的土壤生态环境，切实提高永久基本农田示范区和粮食生产功能区的综合生产能力。建立完善耕地质量调查监测与评价制度，完善耕地质量监测网络，开展耕地质量年度调查监测成果更新，定期发布评价结果。

  全面推行耕作层土壤剥离再利用。各地要出台政策，引导建设项目不占或少占优质耕地尤其是永久基本农田，建设占用优质耕地的，必须实施耕作层剥离。按照谁用地、谁出资的原则，督促建设单位落实责任，将相关费用列入建设项目投资预算。报国务院审批的用地项目，应做好耕作层土壤剥离再利用安排情况说明，在用地报批时随同补充耕地方案一并予以说明，并在实施过程中严格落实。剥离的耕作层优先用于土地整治、土地复垦项目的土壤改良和中低产田改造。

  优化完善永久基本农田管理规则。防止农业结构调整导致永久基本农田“非农化”“非粮化”，已成为永久基本农田保护的最大困难。同时，为实施乡村振兴战略，建议在有效保护耕地面积的前提下，对“非粮化”管理区别对待。对耕作层不造成严重破坏的“非粮化”行为，可采取审批制，批准一定的经营年限，待须恢复粮食生产时，则对耕作层予以还原。此外，对于农村一、二、三产业融合发展用地，允许在同一个行政村内调整补划补足。通过制定合情合理的永久基本农田管理规则，并赋予财税、绩效考核的激励机制，提高地方政府和农民的保护积极性。

  提高农民对保护耕地的积极性。积极宣传“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，增强社会保护耕地的意识，提高广大人民群众和各个单位保护耕地的自觉性，保障耕地面积和普遍消除农民怕被占用而失去土地的顾虑。另外，引导农民精耕细作，提高投劳培肥地力的生产积极性，从而稳定农民承包土地的思想，落实党的农村政策，增加对基本农田的投入，进一步加强“吨粮田”建设。

  科学合理地进行永久基本农田布局优化，是划定永久基本农田工作的重中之重，合理的永久基本农田保护指标和空间对于保护优质耕地、生态环境和控制建设用地的无序扩张具备极其重大意义。

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